В «Стратегии развития морской деятельности Российской Федерации до 2030 года» (2010) предусмотрено развитие такого подхода к регулированию хозяйственной деятельности на море, как «комплексное управление морским природопользованием». В качестве одного из инструментов для реализации указанного подхода было предложено «использование и развитие инструментария морского пространственного планирования» (МПП).

Тем не менее необходимо констатировать, что в настоящее время в России отсутствуют национальные документы по проведению процедуры МПП. В то же время за рубежом наряду с национальными документами по имплементации МПП страны учитывают положения международного документа «Руководство по МПП» Межправительственной океанографической комиссии ЮНЕСКО ООН («A Step-by-Step Approach toward Ecosystem-based Management», 2009 и его обновленная версия 2014 г. (IOC Evaluating Marine Spatial Plans. Manuals and Guides, N°. 70, ICAM Dossier N°. 8, 2014)). Согласно данным документам основной целью МПП является достижение оптимального уровня развития морского природопользования в акватории при сохранении благополучного уровня биоразнообразия экосистемы.

Президент РФ В.В. Путин 29.06.2014 г. подписал Перечень поручений Правительству РФ по итогам проведенного 05.06.2014 г. в Санкт-Петербурге Совещания по вопросам безопасного освоения Арктики. В пункте 3в этого Перечня было указано «Разработать пилотный проект комплексного управления природопользованием в арктических морях и реализовать его в российской части Баренцева моря» к февралю 2015 г.

Ресурсный потенциал морей Арктики, и в том числе Баренцева моря, является востребованным для решения многих задач социально-экономического развития страны. Так, например, интенсивность и объем морских грузоперевозок по Северному морскому пути (СМП) постоянно увеличивается, и в 2021 г. объем составил уже 34,85 млн т, что по сравнению с самым развитым этапом советского периода в 1987 г. (7 млн т) составляет превышение почти в 5 раз [1]! Однако согласно федеральному проекту «Развитие Северного морского пути», входящему в Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры на период 2024 г., разработанному согласно Указу Президента России от 7.05.2018, развитие СМП продолжится, и уже к 2024 г. предполагается выйти на 80 млн т, а к 2030 г. — на 110 млн т! При этом глава Росатома на Восточном экономическом форуме в 2021 г. объявил, что к 2035 г. объем грузоперевозок должен достичь 250 млн т!

Таким образом, нагрузка на морские экосистемы Баренцева моря в транспортных коридорах по сравнению с 2021 г. возрастет почти в 8 раз, а относительно советского 1987 г. — в 35 раз! Все это, безусловно, скажется на состоянии всех элементов экосистемы: как биотических (живых: фитопланктон, зоопланктон, бентос, рыбы, морские млекопитающие, птицы, инвазийные организмы), так и абиотических (неживых: вода, дно, воздух, изменения климата).

На арктическом шельфе к настоящему времени выявлены крупные месторождения углеводородов, а в Печорском море на нефтяном месторождении Приразломное уже с декабря 2013 г. идет добыча нефти, которую с морской стационарной ледостойкой платформы круглогодично отгружают на танкеры для перевозки.

Кроме этого, в Баренцевом море активно осуществляется промышленное рыболовство, являющееся важным компонентом продовольственной безопасности России. Также в Баренцевом море активно проводятся учения Военно-Морского флота и осуществляется круизный туризм.

Таким образом, в настоящее время для применения процедуры МПП для планирования развития хозяйственной деятельности в арктических морях и, в частности, в российской части Баренцева моря, имеются правовые и экологические основания. Однако для реализации поручения Президента РФ 2014 г. в России отсутствовали отечественные нормативно-методические документы по процедуре проведения МПП.

Реализуя положения Стратегии развития морской деятельности РФ и во исполнение п. 3в Перечня поручений Президента РФ, Министерство природных ресурсов и экологии (Минприроды) в 2013–2015 гг. организовало выполнение научно-исследовательской работы (НИР), в рамках которой впервые в России был разработан Пилотный проект морского пространственного планирования в российской части акватории Баренцева моря (Государственный контракт с ОАО «Севморгео» № РГ-10-23/240, закончен в 2015 г.) в целях обеспечения экосистемного подхода при планировании хозяйственного использования данного моря (автор статьи являлся научным и организационным руководителем данной НИР).

Научные исследования по применению процедуры МПП в Баренцевом море проходили в рамках двухсторонних контактов с Норвегией: в контексте работы Морской группы Смешанной российско-норвежской комиссии по охране окружающей среды, осуществляющей свою деятельность под эгидами природоохранных министерств двух стран [2]. В Норвегии с 2006 г. на государственном уровне реализуются планы по управлению ресурсами отдельных районов Баренцева моря. С учетом этого опыт соседей был детально рассмотрен.

Кроме АО «Севморгео» — разработчика и координатора в команду разработчиков Пилотного проекта также входили: ФГБУ «Арктический и антарктический НИИ» (СПб); ФГУП «Полярный институт рыбного хозяйства и океанографии» (Мурманск); ФГБУ «ВНИИОкеангеология им. И.С. Грамберга»; Мурманский морской биологический институт РАН; ФГБУ «ВНИИ Экология» (Москва) и Всемирный фонд дикой природы в России (Мурманск и Москва).

Для достижения поставленной цели в проекте решались следующие задачи:

Структура отчета НИР по разработке пилотного проекта приведена в приложении 1.

Основными методами работ были:

Для оценки текущего и планируемого в будущем уровня техногенной нагрузки на экосистему российской части Баренцева моря были проанализированы следующие программные стратегические документы по развитию отраслей народного хозяйства применительно к региону Баренцева моря:

С учетом юрисдикции Российской Федерации на акватории Баренцева моря пространственные границы МПП включают национальные воды, содержащие в себе воды территориального моря и воды исключительной экономической зоны, а также основные техногенные объекты на побережье, такие как порты и населенные пункты.

Этап определения временных границ был также разделен на два подэтапа:

Базовым периодом в данном проекте МПП определен интервал 2012–2014 гг., т.к. по нему имеется последняя современная информация как о состоянии экосистемы российской части Баренцева моря, так и о техногенной нагрузке на нее.

Временным горизонтом планирования определен период 2020–2030 гг., что определяется временными горизонтами стратегического планирования развития отраслей народного хозяйства, изложенных в соответствующих для них стратегических и концептуальных документах.

На основе оценки состояния отдельных гидробионтов в Баренцевом море были подготовлены интегральные (комплексные) планы пространственного распределения биоразнообразия по основным четырем сезонам: зима (ноябрь — февраль), весна (март — май), лето (июнь — август) и осень (сентябрь — октябрь).

К основным биотическим компонентам экосистемы российской части Баренцеваморя относят планктон (фитопланктон и зоопланктон), бентос (фитобентос и зообентос), рыбы (донные рыбы, пелагические и проходные рыбы), морские млекопитающие (ластоногие, китообразные и белый медведь), морские птицы и инвазийные организмы.

При построении пространственных карт выявился факт, что каждый вид организмов имеет свои пространственные очаги биоразнообразия, поэтому для более корректной оценки пространственного положения очагов биоразнообразия в российской части Баренцева моря основные звенья трофической цепи были условно разделены на два подкласса:

При компьютерном наложении карт пространственного расположения очагов биоразнообразия для выбранных видов биоты были получены интегральные карты биоразнообразия в российской части Баренцева моря.

При реализации процедуры МПП в Баренцевом море были получены следующие результаты:

1) увеличение объема грузоперевозок в море, в т.ч. нефти и газового конденсата;

2) отгрузка нефти в море;

3) промышленное рыболовство;

4) аквакультура (рыбоводство);

5) сейсморазведка месторождений углеводородов;

6) поисковое и разведочное бурение на УВ;

7) учения ВМФ (эпизодически);

8) трансграничное загрязнение;

9) инвазийные организмы (микро);

10) добыча углеводородов (текущее и потенциальное);

Для примера на рисунке 1 представлена существующая и планируемая техногенная нагрузка на российскую часть Баренцева моря для низшего уровня трофической сети в наиболее экологически активный летний период (июнь — август), а на рисунке 2 — для высшего уровня трофической цепи экосистемы. Именно анализ данных карт для каждого сезона позволил выявить зоны конфликтов очагов биоразнообразия и техногенной нагрузки [3].

В результате проведенных исследований были разработаны конкретные предложения и рекомендации к проекту Концепции разработки Плана управления ресурсами российской части Баренцева моря на основе экосистемного подхода, включающие в себя:

Для регулирования судоходства:

1) для ограничения судоходства в морских акваториях ООПТ Минприроды целесообразно обратиться в Минтранс о закрытии данных районов для плавания судов на основе ФЗ «Об исключительной экономической зоне РФ», расположенных в исключительной экономической зоне (ИЭЗ):

2) с учетом планируемого резкого увеличения грузопотока в ИЭЗ Баренцева моря по Северному морскому пути и транзита из Обской губы целесообразно на основе ст. 33 ФЗ «Об исключительной экономической зоне РФ» рекомендовать Минприроды обратиться в Минтранс для установления рекомендованных курсов плавания:

3) для реализации ст. 33 ФЗ № 191-ФЗ по ограничениям судоходства в ИЭЗ Минприроды необходимо инициировать перед Правительством РФ подачу соответствующей заявки в Международную морскую организацию. Ответственным государственным органом исполнительной власти для подачи такой заявки является Минтранс с привлечением для этого Минобороны, Минприроды и Минсельхоза (Росрыболовство);

4) для сохранения экосистем около регионального заказника «Вайгач» в проливе Югорский шар (в территориальном море) Минприроды целесообразно инициировать перед Минтрансом установление запретного района плавания в проливе постоянно или временно во 2-м и 3-м кварталах.

Для регулирования нефтегазовой деятельности:

1) осуществлять разведочное и поисковое бурение только по схеме 0 сброса;

2) осуществлять добычу углеводородов только по схеме 0 сброса;

3) рекомендовать Минприроды при планировании районов добычи углеводородов предварительно провести НИР по определению районов ограничения антропогенной деятельности (РОАД) в Печорском море на основе учета положений Конвенции о биоразнообразии по выбору экологически и биологически важных районов;

4) осуществлять отгрузку нефти на терминалах морских перевалочных комплексов с учетом обязательной рекуперации выходных УВ газов из танков танкеров (большие и малые «дыхания»).

Для регулирования промышленного рыболовства:

1) необходимо совершенствовать систему краткосрочного прогнозирования на следующей основе:

2) оснащение добывающих судов современной поисковой аппаратурой, обеспечивающей:

3) следует совершенствовать все технические элементы промысла и их функции:

4) внесение в Правила рыболовства в Северном рыболовном бассейне правил лова краба-стригуна опилио;

5) создание Фонда ответственного рыболовства как необходимого института взаимодействия государства с объединениями рыбаков и природоохранными организациями.

Для совершенствования системы особоохраняемых природных территорий (ООПТ):

1) для сохранения текущего уровня биоразнообразия морских экосистем с учетом существенного роста грузоперевозок в Баренцевом море и особенно в Печорском море целесообразно инициировать создание новых ООПТ:

2) в целях сохранения уникальной морской экосистемы пролива Югорский Шар целесообразно принять и реализовать один из двух вариантов:

С целью внедрения в законодательную практику России положений о морском пространственном планировании и проведении его стратегической экологической оценки в проекте представлены детальные предложения к рассматриваемым в настоящее время проектам федеральных законов:

Также разработаны предложения к проекту Постановления Правительства РФ «Об утверждении порядка проведения стратегической экологической оценки в Российской Федерации».

В результате проведенных исследований по разработке пилотного проекта Плана управления ресурсами российской части Баренцева моря на основе экосистемного подхода было установлено, что для выполнения Поручения Президента РФ от 29.06.2014 г., а именно: «Разработать пилотный проект комплексного управления природопользованием в арктических морях и реализовать его в российской части Баренцева моря» необходимо и целесообразно:

1) включение в проект ФЗ «О государственном управлении морской деятельностью» положений о необходимости проведения в морских акваториях процедуры МПП;

2) разработка отдельного ФЗ «О морском пространственном планировании»;

3) разработка Поправок к морским ФЗ: «О континентальном шельфе РФ», «Об исключительной экономической зоне РФ», «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне РФ», учитывающих необходимость проведения процедуры МПП;

4) Разработка национального методического документа по проведению процедуры МПП в морских акваториях, который должен быть введен Постановлением Правительства РФ;

5) Использование государственной Единой системы информации о Мировом океане (ЕСИМО) в качестве базы для размещения картографических проектов МПП.

Полученные результаты Проекта были представлены в Минприроды, на их основе был подготовлен доклад в Правительство РФ для последующего доклада Президенту РФ по выполнению его поручения.

На основе подготовленных докладов был разработан проект Дорожной карты РФ «План мероприятий на 2015–2018 гг. по реализации поручения Президента Российской Федерации от 29.06.2014 № 1530, пункт 3 «в» (разработать пилотный проект комплексного управления природопользованием в арктических морях и реализовать его в российской части Баренцева моря)».

Дорожная карта содержала 5 разделов:

Согласно Разделу 1 разработка проекта Федерального закона «О морском (акваториальном) планировании в Российской Федерации» должна была быть завершена к концу 2016 г. Разработка проектов нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, реализующих устанавливаемые законодательные нормы в сфере морского пространственного планирования, должны были быть разработаны к концу 2017 г.

Согласно Разделу 2 к концу 2017 г. должны были быть разработаны схемы морского пространственного развития для каждого вида хозяйственной деятельности на море, после чего стало бы возможным разработать интегральную пространственную схему техногенной нагрузки на морскую экосистему.

Согласно Разделу 3 были запланированы мероприятия по согласованию работ по МПП с Арктическим советом и Норвегией.

Согласно Разделу 4 было запланировано проведение научно-исследовательских работ в рамках:

Согласно Разделу 5 были запланированы модернизация и разработка следующих сервисных служб МПП:

Однако последовавшие после разработки проекта дорожной карты Правительства РФ международные политические события и экономические санкции привели к приостановке ее реализации. Тем не менее это не должно препятствовать разработке отдельных ее положений на уровне экспертного сообщества в области как экономики, так и экосистемного подхода.

Результаты проведенной НИР также целесообразно довести до сведения Государственной комиссии по вопросам развития Арктики с целью инициации разработки реальных Планов комплексного управления морским природопользованием в Баренцевом и других арктических, и не только арктических морях.